[Linki w tekście odsyłają do stron w języku francuskim.]
W lutym 2001 roku na konferencji w Windhuk (Namibia) przyjęto Kartę funkcji publicznych w Afryce [1](PDF). Czterdzieści lat po uzyskaniu niepodległości, deklaracja z Windhuk stanowi dowód spóźnionego uświadomienia sobie ogromnego wpływu, jaki ma administracja publiczna na wzrost gospodarczy i redystrybucję dóbr w Afryce. Wskutek programów dotowania strukturalnego, prowadzonych w latach 80., spadła liczba funkcjonariuszy administracji publicznej w Afryce. Obecni kandydaci na urzędników państwowych podlegają ciągłej presji, by maksymalizować efektywność przy coraz mniejszych środkach.
Cele kształcenia urzędników państwowych
Przypomnijmy tylko kilka aspektów misji urzędników państwowych [2] (PDF):
- Zachowanie pokoju i stabilności organizmu państwowego: pokojowe rozwiązywanie sporów etnicznych i granicznych jest zadaniem dla doświadczonych negocjatorów, szkolonych w sztuce dyplomacji i dialogu.
- Zarządzanie finansami publicznymi: to dzięki urzędnikom będącym ekspertami w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi i polityki fiskalnej możliwa jest realizacja programów ożywiania gospodarki, oddłużania oraz modernizacji aparatu produkcyjnego w gospodarkach marginalizowanych nadal w handlu międzynarodowym.
- Zapewnienie podstawowych świadczeń socjalnych: to w szkołach administracji publicznej przyszli urzędnicy uczą się opracowywać podstawy systemu opieki socjalnej i edukacji, co jest najtrudniejszym zadaniem do realizacji w większości krajów Afryki frankofońskiej.
- Zagwarantowanie neutralności i praworządności aparatu państwowego: to właśnie w szkole administracji publicznej przyszły funkcjonariusz pogłębia (lub dopiero zdobywa!) swoją wiedzę na temat etyki zawodowej, w tym najszerzej dyskutowanej kwestii korupcji na najwyższych szczeblach państwa, kluczowej dla odbudowania zaufania obywateli do rządzących.
[3]Konferencja w Kotonu (Benin). Zdjęcie: Wikipedia (licencja Creative Commons)
Na jakim etapie są frankofońskie szkoły administracji publicznej w Afryce [4]? W odróżnieniu od systemu anglofońskiego, kształcenie kadr administracji publicznej w Afryce frankofońskiej odbywa się pod opieką państwa, według modelu przejętego po dawnej administracji kolonialnej. Niektóre szkoły administracji publicznej, m.in. w Beninie, Kamerunie, Gabonie, na Madagaskarze,w Mali, Mauretanii i Togo, są członkami niezwykle dynamicznego Międzynarodowego Stowarzyszenia Szkół i Instytutów Administracji (Association Internationale des Ecoles et des Instituts d’Administration [5] – AIEIA). Członkiem-założycielem tego stowarzyszenia jest Międzynarodowy Instytut Nauk Administracyjnych (l’Institut International des Sciences Administratives [6]). Dziesięć innych szkół, m.in. w Burkina Faso, Nigrze i na Wybrzeżu Kości Słoniowej, pojawia się na stronie OFPA (Observatoire des Fonctions Publiques Africaines [7]), którego celem jest «dzielenie się doświadczeniami w dziedzinie restrukturyzacji administracji publicznej w Afryce».
Funkcje tej instytucji sprecyzowane [7] są na jej stronie internetowej:
Zbieranie informacji, ocena wspólnych problemów, identyfikacja regionalnych programów oraz zaangażowanie w działalność naukowo-badawczą to nasze główne misje…
Dla niektórych to dzielenie się doświadczeniami jest bardzo istotne. Wise Doh, student administracji z Ghany, wyjaśnia [8]:
Muszę pomóc mojemu krajowi przy pomocy francuskich metod, aby zmniejszyć jego izolację w ECOWAS [Wspólnocie Gospodarczej Państw Afryki Zachodniej]. Ze wszystkich stron otoczeni jesteśmy przez byłe kolonie francuskie: Burkina Faso, Wybrzeże Kości Słoniowej, Togo. Jednak ze względu na naszą anglosaską tożsamość nie mamy wystarczającej siły przebicia.
Przeszkody w kształceniu kandydatów do administracji publicznej
Liczba absolwentów tych szkół wynosi rocznie średnio 100 osób (różne stopnie naukowe). Niektóre szkoły, jak ta w Mali, wykazują, że w roku 2012 zostało przyjętych 82 z 10262 kandydatów. [9] Te statystyki maskują jednak ogólne obniżenie liczby funkcjonariuszy, którzy opuścili mury szkół w ostatnich dziesięcioleciach. Jest to spadek wymuszony przez ruchy liberalne, krytykujące inwazyjną rolę państwa i wydatki związane z jego działalnością. Na skutek kolejnych cięć budżetowych stanowiska w administracji publicznej straciły na atrakcyjności na rzecz wolnych zawodów, takich jak inżynieria czy też zarządzanie bardziej intratnymi interesami.
W pouczającym wystąpieniu na temat wyzwań dla instytucji kształcących przyszłych urzędników państwowych w Afryce, O. Jacques Mariel Nzouankeu z Senegalu podkreśla [10]:
Wyraźny spadek nie jest spowodowany wyłącznie niesprzyjającą koniunkturą gospodarczą (szok naftowy z roku 1971 i '79, programy restrukturyzacji w latach 80.), ale także brakiem wizji i zręczności krajowych władz wobec nowych potrzeb w świecie, który ma już mniej piramidalną strukturę, o wiele szybciej się zmienia i jest lepiej zintegrowany. Tak więc nauczanie wiedzy ogólnej, ukierunkowane na wzmocnienie wizji politycznej i zdolności kierowniczych wysokich urzędników państwowych, porzucono na rzecz wiedzy ekonomicznej, jak sądzono bardziej przystosowanej do wyzwań czasu recesji. Kształci się więc raczej agentów handlowych niż aktorów rozwoju.
Inny błąd według Jacquesa Nzouankeu [10]:
Władze nie zainteresowały się nowymi strukturami « Bureau Organisation Méthodes » (BOM), których metody, wzorowane na metodach stosowanych przez amerykańską administrację publiczną, byłyby lepiej przystosowane do przyszłych reform administracyjnych.
Modelem, który dziś ciągle dominuje, jest francuska École nationale d’administration (ENA): najbardziej ambitni kandydaci z krajów Afryki frankofońskiej licznie stawiają się na dorocznym międzynarodowym egzaminie kwalifikacyjnym w Strasburgu. Dostęp do tej ścieżki jest jednak ograniczony do bardzo niewielu afrykańskich uczniów. Tak więc w latach 1949-2008 francuską ENA ukończyło 747 afrykańskich studentów z 32 krajów, czyli nieco mniej niż 13 studentów rocznie [8], w tym minimalna reprezentacja z krajów Afryki Subsaharyjskiej: 56 osób z Kamerunu, i około 30 z Senegalu i Mauretanii.
Będąc uczelnią elitarną, francuska ENA korzysta ze środków nieporównywalnie większych niż jej afrykańskie odpowiedniki: w roku 2011 uczelnia dysponowała budżetem operacyjnym w wysokości 42,3 mln euro [11], z czego 85% pochodziło z subwencji państwa.
Afrykańskie szkoły administracji publicznej stoją więc przed ogromnym wyzwaniem: nauczać skuteczności na własnym przykładzie, poprzez fuzję szkół specjalizujących się w tej samej dziedzinie, aby osiągnąć korzyści skali na poziomie interregionalnym; wprowadzić do programów narzędzia zarządzania strategicznego; połączyć teorię z praktyką, organizując liczne staże. A to wszystko za pomocą bardzo ograniczonych środków finansowych.
Na tym trudności się nie kończą: jakość nauczania administracji publicznej jest warunkiem koniecznym do rozwoju, ale nie wystarczającym, by ten rozwój zagwarantować. Do tego potrzebne są jeszcze presja otoczenia, gotowość całych “zastępów” dobrze wykształconych funkcjonariuszy państwowych, dynamiczny dialog ze społeczeństwem obywatelskim i, przede wszystkim, niezachwiana wola polityczna na najwyższych szczeblach państwa. Wola, której nie da się nauczyć w ENA.